국토해양부 - 공익사업시행지구 밖의 인근 어업의 피해에 대한 보상규정의 적용 여부(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제63조)

안건번호09-0328

회신일자2009-11-13

1. 질의요지

공익사업의 시행으로 건설된 발전기에서 배출되는 온배수로 인하여 해당 공익사업시행지구 인근에 있는 어업에 피해가 발생한 경우 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제79조제2항 및 같은 법 시행규칙 제63조를 적용할 수 있는지?

2. 회답

공익사업의 시행으로 건설된 발전기에서 배출되는 온배수로 인하여 해당 공익사업시행지구 인근에 있는 어업에 피해가 발생한 경우 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제79조제2항 및 같은 법 시행규칙 제63조를 적용할 수 있습니다.

3. 이유

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제2조제2호 및 제4조제2호에서 “공익사업”이란 관계법률에 따라 허가 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도·전기·전기통신에 관한 사업 등을 말한다고 하고 있고, 「전원개발촉진법」(이하 “전원개발법”이라 함) 제5조에 따라 전원개발사업자가 전원개발사업 실시계획 승인 또는 변경승인을 받아 시행하는 전원개발사업은 전력수급의 안정이라는 공익을 목적으로 시행되는 것이므로, 전원개발사업은 공익사업법 제4조의 공익사업에 해당한다 할 것입니다. 또한, 전원개발법 제6조의2제5항은 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법을 준용한다고 하고 있으므로, 전원개발법에서 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 특별히 규정하고 있지 아니한 사항에 대하여는 공익사업법이 준용된다 할 것입니다.

그리고, 공익사업법 제79조(기타 토지에 관한 비용보상 등), 같은 법 시행규칙 제59조부터 제65조 까지에서 공공사업시행지구 밖의 토지등에 대한 손실에 대하여도 일정한 조건하에서 이를 보상하도록 규정하고 있는바, 같은 법 제79조제2항·제4항에서는 공익사업이 시행되는 지역 밖에 있는 토지등이 공익사업의 시행으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 하고(제2항), 같은 법 시행규칙 제63조에서는 공익사업의 시행으로 인하여 해당 공익사업시행지구 인근에 있는 어업에 피해가 발생한 경우 사업시행자는 실제 피해액을 확인할 수 있는 때에 그 피해에 대하여 보상하여야 하며, 이 경우 실제 피해액은 감소된 어획량 및 「수산업법 시행령」 별표 3의 평년 수익액 등을 참작하여 평가한다고 되어 있습니다.

공익사업법 시행규칙 제63조는 공익사업의 시행을 원인으로 하여 공익사업시행지구 인근의 어업에 내재하는 사회적 제약을 넘어서는 특별한 손해가 발생한 경우에 사유재산권의 보장과 전체적인 공평부담의 견지에서 사업시행자가 실제 피해액을 확인할 수 있는 때에 그 피해를 보상하도록 하는 취지이고, 같은 법 시행규칙 제63조제1항의 “공익사업의 시행으로 인하여 해당 공익사업시행지구 인근에 있는 어업에 피해가 발생한 경우”를 해석함에 있어서는 공익사업의 시행과 피해 발생의 연관성, 공익사업의 시행으로 인한 피해발생의 예견성, 피해의 특정성, 공익사업시행지구 밖의 인근 어업의 피해에 대한 보상규정의 취지 등을 종합적으로 고려하여야 할 것입니다. 그런데, 공익사업인 발전기의 추가 건설과 이의 가동으로 배출되는 온배수로 인하여 어업에 피해가 발생한 경우 같은 법 시행규칙 제63조제1항에 따른 “공익사업의 시행으로 인하여 … 어업에 피해가 발생한 경우”에 해당하는지에 대하여 살펴보면, 발전기의 추가 건설은 전기 생산을 위하여 발전기의 가동을 전제로 건설하는 것이고 발전기를 가동하는 단계에서 필연적으로 온배수가 배출되고 온배수의 배출로 인근의 해수온도의 상승과 인근의 어업에 피해가 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있으며, 발전기의 추가 건설과 그 가동이 없었다면 인근 어업에 피해가 발생하지 않을 것이므로, 발전기 추가 건설이라는 공익사업의 시행으로 인하여 인근 어업에 실제로 피해가 발생하였다면 같은 법 시행규칙 제63조제1항에 따른 “공익사업의 시행으로 인하여 … 어업에 피해가 발생한 경우”에 해당한다 할 것입니다.

한편, 공익사업법 제62조 본문에서 사업시행자는 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 토지소유자 및 관계인에 대하여 보상액의 전액을 지급하도록 하는 사전보상에 대하여 규정하고 있으나, 같은 조 단서에서 토지소유자 및 관계인의 승낙이 있는 경우 등에는 그 예외를 인정하고 있고, 공익사업법 제62조는 수용 또는 사용의 대상이 되는 어업권 등을 포함한 토지등의 소유자 및 관계인을 보호하기 위하여 사전보상을 규정한 것이므로 위 규정을 들어 공익사업법 제79조제2항 및 제3항을 근거로 공익사업이 시행된 후 상당한 기간이 경과한 후에 그 공익사업의 시행으로 인한 피해액을 확인할 수 있는 공익사업시행지구 밖의 어업피해에 관하여 규정한 같은 법 시행규칙 제63조를 적용할 수 없다고 하는 것은 적절하지 않습니다.

또한, 같은 법 시행규칙 제63조의 규정취지를 살펴보면, 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 공익사업시행지구 밖의 어업피해가 공익사업의 시행과 전적으로 연관되고, 피해발생이 명확하게 예견되지만 공익사업시행지구가 아닌 공익사업시행지구 밖의 어업 피해 보상이라는 특성상 피해 대상 어업권과 구체적인 피해액 등이 불명확하여 사업시행자가 실제 피해액을 확인이 가능한 때에 그 피해에 대하여 보상할 수 있도록 한 것으로 볼 수 있습니다. 만약 온배수 배출에 따른 인근 어업의 피해가 공익사업의 시행으로 건설된 발전기의 가동에 따른 온배수의 배출로 발생하였다는 이유로 같은 법 시행규칙 제63조를 적용할 수 없다고 한다면, 공익사업시행지구 밖의 어업피해가 공익사업의 시행과 전적으로 연관되고, 피해발생이 명확하게 예견되는 경우로서 공사착수 이전 단계에서는 피해 대상 어업권과 구체적인 피해액을 평가하기 어렵지만 추후 그 피해액을 확정할 수 있는 경우에도 정당한 보상이 이루어지지 않을 수 있는바, 이는 공익사업의 시행으로 인하여 발생한 공익사업시행지구 밖의 어업피해에 대하여도 실제 피해액을 확인할 수 있을 때에 보상하도록 한 같은 법 시행규칙 제63조의 입법취지에 반한다 할 것입니다.

다만, 이와 같은 경우에 공익사업의 원활한 시행과 공익사업으로 인하여 피해를 입은 자의 효율적인 권리구제를 위하여 공익사업법 시행규칙 제63조를 적용하여 보상을 할 수 있다고 하더라도 온배수 배출행위의 위법성, 인과관계 및 손해액의 입증 등 그 요건을 갖춘 경우에 손해배상청구가 배제되는 것은 아니라 할 것입니다. 따라서, 공익사업의 시행으로 건설된 발전기에서 배출되는 온배수로 인하여 해당 공익사업시행지구 인근에 있는 어업에 피해가 발생한 경우 공익사업법 시행규칙 제63조를 적용할 수 있다 할 것입니다.