국토해양부 - 국유재산의 교환이 손실보상의 수단이 될 수 있는지 여부(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제1항 본문 관련) 

안건번호09-0140

회신일자2009-05-29

1. 질의요지

「국유재산법」 제20조제1항 단서 및 제43조제1항의 국유재산의 교환에 관한 규정이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제1항 본문의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당되는지?

2. 회답

「국유재산법」 제20조제1항 단서(행정재산ㆍ보존재산) 및 제43조제1항(잡종재산)에 따른 국유재산의 교환에 관한 규정은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제1항 본문에 따라 현금보상이 아닌 다른 손실보상의 지급수단을 규정한 근거규정으로서 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당되지 않습니다.

3. 이유

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제1항 본문에서는 “손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 한다”라고 규정하고 있고, 「국유재산법」 제20조제1항 단서 및 제43조제1항에서는 국가가 공유 또는 사유재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산 또는 보존재산으로 관리하려는 경우에는 행정재산 또는 보존재산인 국유재산을, 국가가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 경우에는 잡종재산인 국유재산을 사유재산과 교환할 수 있다고 규정하고 있습니다. 우선, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에서는 공익사업에 따른 손실보상 시 그 지급수단으로 현금보상(제63조제1항 본문)을 규정하고 있고, 이러한 현금보상원칙에 대한 예외로 일정한 요건을 충족하는 경우에는 토지보상(제63조제1항 단서)이나 채권보상(제63조제6항 및 제7항)의 수단으로 보상할 수 있도록 규정하고 있는바, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조는 공익사업에 따른 토지의 수용이나 사용 등에 대한 손실보상의 지급수단에 관하여 일반적인 지위를 가지는 규정이라고 할 수 있습니다. 이 경우 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제1항 본문의 현금보상은 손실보상의 지급수단에 대한 기본원칙을 선언한 것이며, 같은 법 제63조제1항 단서(토지보상)와 같은 법 제63조제6항 및 제7항(채권보상)은 이러한 손실보상에 대한 예외적이고 보충적인 지급수단을 규정한 것으로 보아야 할 것입니다.

그렇다면, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제1항 본문 소정의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”도 손실보상을 규정하고 있는 개별 법률에서 해당 손실보상의 지급수단과 관련하여 토지보상ㆍ증권보상 또는 채권보상 등 현금보상 외의 다른 지급수단을 규정하고 있는 경우라고 해석하는 것이 타당할 것입니다.

즉, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제1항 본문 소정의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”란 손실보상의 지급수단과 관련하여 현금보상을 일률적으로 적용하는 것이 적절하지 아니한 경우로서 그 지급수단에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」과 다른 규정을 두고 있거나, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 지급수단 규정을 적용하지 아니한다는 규정을 두고 있는 경우로 보아야 할 것이며, 손실보상을 규정한 개별 법률에 이러한 특별한 규정이 있는 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」이 아닌, 해당 법률에서 규정하고 있는 손실보상의 지급수단을 적용해야 한다는 의미로 보아야 할 것입니다.

한편, 「국유재산법」은 국유재산의 관리 및 처분에 관한 기본적이고 일반적인 사항을 규정하여 국유재산의 보호와 국가 재정활동의 적정성을 보장하기 위한 국유재산에 관한 일반법적 지위를 가지고 있는 법률(제1조 및 제2조)이라고 할 것이고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」은 공익사업에 따른 손실보상에 관한 일반적이고 기본적인 사항을 규정하여 공익사업의 효율적인 수행 및 재산권의 적정한 보호를 위한 손실보상에 관한 일반법적 지위를 가지는 법률(제1조)인 점에 비추어 볼 때, 이러한 양 법률은 그 입법목적, 규율대상 및 적용범위 등을 각기 달리하는 독립적인 행정작용에 관한 별개의 법률이라고 할 것입니다.

다시 말해서, 「국유재산법」에 따라 이루어지는 국유재산의 관리 및 처분은 공익사업의 시행 등에 따른 손실보상과 관계없는 독립적 지위를 가지는 별개의 행정작용이라고 할 것인바, 이에 따라 「국유재산법」 제20조제1항 단서(행정재산ㆍ보존재산) 및 제43조제1항(잡종재산)에 따른 국유재산의 교환은 국유재산의 관리청이 손실보상과 관계없이 일정한 법적 요건에 해당하는 경우에는 고도의 공익적 판단의 기초 위에서 해당 국유재산을 처분할 수 있는 기준ㆍ방법 및 절차 등을 선언한 규정으로 보아야 할 것이며, 이는 특정한 공익사업의 시행이나 공공의 필요에 따른 재산권의 침해로 발생하는 손실에 대한 손실보상의 지급수단을 규정한 내용으로 볼 수는 없습니다.

따라서 「국유재산법」 제20조제1항 단서 및 제43조제1항에 따른 국유재산의 교환에 관한 규정은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제1항 본문에 따라 현금보상의 예외 규정인 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하지 않습니다.