국토해양부 - 종전의 공익사업의 부지 중 미보상토지의 소유권 취득만을 목적으로 하는 사업인정의 가능 여부(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 등 관련)

안건번호11-0073

회신일자2011-04-07

1. 질의요지

공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위하여 사용되고 있는 부지에 매입되지 아니한 토지가 존재하나 해당 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이유로, 사업시행자가 실제로 공익사업을 수행하지 아니하면서 그 토지의 소유권만을 취득하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조에 따른 사업인정을 신청한 경우, 국토해양부장관이 그 신청에 대한 사업인정을 하지 않을 수 있는지?

2. 회답

공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위하여 사용되고 있는 부지에 매입되지 아니한 토지가 존재하나 해당 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이유로 사업시행자가 실제로 공익사업을 수행하지 아니하면서 그 토지의 소유권만을 취득하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조에 따른 사업인정을 신청한 경우, 국토해양부장관은 그 신청에 대한 사업인정을 하지 않을 수 있습니다.

3. 이유

먼저, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제2조제7호에서는 사업인정을 ‘공익사업을 토지등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것’을 의미하는 것으로 정의하고 있고, 같은 법 제19조 및 제20조에서는 사업시행자는 ‘공익사업의 수행을 위하여 필요한 때’에는 사업인정을 받아 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다고 정하고 있는 바, 이러한 사업인정은 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 가지는 것으로서, 그 사업인정을 받음으로써 그 사업에 필요한 토지 등 수용물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시키는(대법원 1994. 11. 11. 선고 93누19375 판결례 참조) 공용수용절차 개시의 전제조건이라고 할 수 있으며, 한편 국토해양부장관은 사업시행자로부터 사업인정의 신청을 받은 경우 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지의 여부를 모든 사정을 참작하여 구체적으로 판단하여야 할 것이므로, 사업인정의 여부는 사업인정권자인 국토해양부장관의 재량에 속한다고 할 것입니다(대법원 1992. 11. 13. 선고 92누596 판결례 참조).

그런데, 공용수용은 공익사업을 위하여 타인의 특정한 사유재산권을 법률의 힘에 의하여 강제적으로 취득하는 것이므로 수용할 목적물의 범위는 원칙적으로 사업을 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 할 것(대법원 1987. 9. 8. 선고 87누395 판결례 참조)이고, 그 침해방법에 있어서도 방안이 여러 가지인 경우에는 개인의 권익을 가장 적게 침해하는 방법을 채택하여야 할 것인데, 이미 공익사업을 위하여 제공되고 있는 토지의 협의매수가 어렵다는 이유로 실제로 별도의 공익사업을 수행하지 않고, 그 소유권만을 취득하기 위한 목적으로 하는 사업시행자의 사업인정 신청에 대하여 사업인정을 하는 경우에는 헌법에서 보장하고 있는 재산권에 대한 최소침해의 원칙에 위반될 수 있습니다.

또한, 공익사업법 제19조 및 제20조에 따르면 사업시행자는 ‘공익사업의 수행을 위하여 필요한 때’ 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업인정을 신청할 수 있는 것으로 규정하고 있는 바, 이러한 사업인정은 문언상 공익사업의 “수행”을 위하여 필요한 때에 하는 것이고 사업인정처분의 요건인 공공의 필요, 즉 공익사업의 수행으로 인한 공익과 재산권 보장에 의한 사익 사이의 이익형량의 결과, 사업을 수행하여야 할 공익적인 필요가 개인의 재산권에 대한 침해보다 더 크다고 사업인정권자가 판단한 경우에 할 수 있다고 할 것(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두14670 판결례 참조)인데, 이 사안의 경우와 같이 협의매수가 어렵다는 사유로, 완료된 공익사업에 이미 사용되고 있는 토지의 소유권만을 취득하기 위한 사업인정의 신청은 공익사업의 “수행”을 위한 것으로 보기 어려울 뿐만 아니라, 공익사업의 유지·관리라는 공익적인 필요보다는 개인의 사유재산권 침해가 더 크다고 볼 수 있으므로 사업인정처분의 요건을 충족한다고 보기도 어렵습니다.

한편, 공익사업법에서는 공익사업의 수행을 위하여 토지 등이 필요한 경우, 우선 사업시행자가 토지·물건 등의 소유자와의 매수 협의를 통해 토지 등을 취득 또는 사용(제14조부터 제18조 까지 및 제26조 참조)할 수 있도록 하고, 토지등의 소유자와 이러한 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없는 때에는 재결을 신청할 수 있도록 하여(제28조) 협의전치주의를 취하고 있으며, 이러한 재결의 신청도 사업인정고시일로부터 1년 이내에 신청할 수 있도록 하여 그 수용절차개시의 시간적인 범위를 제한(제28조)함으로써 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지 소유자 및 관계인의 이익을 보호하도록(대법원 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결례 참조)하고 있는데, 이 사안과 같이 공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위하여 사용되고 있는 부지의 매입되지 아니한 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이유로 그 토지의 소유권만을 취득하기 위한 목적으로 공익사업의 실제 수행없이 공용수용절차 개시를 위한 사업인정을 받을 수 있다고 한다면, 종전의 공익사업을 위한 사업시행자의 수용재결 신청기간을 공익사업이 완료된 이후까지 연장시키는 결과를 초래하므로, 사업시행자가 수용재결을 신청할 수 있는 기간을 제한한 공익사업법 제28조의 취지에 어긋날 수 있다고 할 것입니다. 따라서, 공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위하여 사용되고 있는 부지에 매입되지 아니한 토지가 존재하나 해당 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이유로, 사업시행자가 실제로 공익사업을 수행하지 아니하면서 그 토지의 소유권만을 취득하기 위하여 공익사업법 제20조에 따른 사업인정을 신청한 경우, 국토해양부장관은 그 신청에 대한 사업인정을 하지 않을 수 있습니다.