민원인 - 공익사업시행자가 개설한 후 지방자치단체에 무상귀속된 도로 부지 일부에 환매권이 발생한 경우, 환매대금이 종전 사업시행자에게 귀속되는지 아니면 현 토지소유자인 지방자치단체에 귀속되는지 여부(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조 등 관련)

안건번호11-0381

회신일자2011-11-04

1. 질의요지

택지개발사업 등의 사업시행자가 사업지구 외부에 별도의 도시계획시설사업으로 연결도로를 개설한 후 그 도로 및 부지가 지방자치단체에 무상으로 귀속되었으나, 그 후에 위 도로 부지의 일부에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조에 따라 환매권이 발생한 경우, 환매에 따른 환매대금이 종전 사업시행자에게 귀속되는지 아니면 현 토지소유자인 지방자치단체에 귀속되는지?

2. 회답

택지개발사업 등의 사업시행자가 사업지구 외부에 별도의 도시계획시설사업으로 연결도로를 개설한 후 그 도로 및 부지가 지방자치단체에 무상으로 귀속되었으나, 그 후에 위 도로 부지의 일부에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조에 따라 환매권이 발생한 경우, 환매에 따른 환매대금은 종전 사업시행자에게 귀속된다고 할 것입니다.

3. 이유

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업보상법”이라고 함) 제91조제1항에 따르면 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 “취득일”이라고 함)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라고 함)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 환매권을 인정하고 있는 입법이유는 토지 등의 원소유자가 사업시행자로부터 토지 등의 대가로 정당한 손실보상을 받았다고 하더라도 원래 자신의 자발적인 의사에 기하여 그 토지 등의 소유권을 상실하는 것이 아니어서, 그 토지 등을 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때, 즉 공익상의 필요가 소멸한 때에는 원소유자의 의사에 따라 그 토지 등의 소유권을 회복시켜 주는 것이 공평의 원칙에 부합한다는 데에 있다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927 판결 등 참조)고 할 것입니다.

그런데, 공익사업보상법 제2조제3호에서는 “사업시행자”란 공익사업을 수행하는 자를 말한다고 규정하고 있고, 공익사업보상법 제5조제1항에서는 이 법에 따른 사업시행자의 권리·의무는 그 사업을 승계한 자에게 이전한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 이 법에 따라 이행한 절차와 그 밖의 행위는 사업시행자, 토지소유자 및 관계인의 승계인에게도 그 효력이 미친다고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 도시계획시설사업으로 개설된 도로가 지방자치단체에 무상으로 귀속된 후 그 토지에 환매권이 발생한 경우, 같은 법 제91조제1항은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있어, 현재의 토지소유자를 환매권 행사의 상대방인 사업시행자로 보아 환매대금이 현재 토지소유자인 지방자치단체에 귀속된다고 보아야 하는지 아니면 환매대금이 원래의 사업시행자에 귀속된다고 보아야 하는지가 문제될 수 있습니다. 우선, 공익사업보상법 제91조제1항에서 환매권자는 보상금에 상당한 금액을 “사업시행자”에게 지급하고 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서 토지의 가격이 변동된 경우 “사업시행자”와 환매권자가 환매대금에 대해 서로 협의하는 것으로 규정되어 있어 환매의 상대방이 사업시행자임을 전제로 하고 있는 점, 같은 조 제5항에서 사업시행자로부터 제3자에게 토지의 소유권이 이전된 경우 그 제3자는 환매의 상대방이 아님을 전제로 환매권자의 대항력을 규정하고 있는 점, 같은 법 제92조제1항에서 사업시행자에게 환매권의 통지의무를 부과하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 환매권 행사의 상대방은 현재의 토지소유자가 아닌 종전의 사업시행자라고 보아야 할 것입니다(춘천지방법원 원주지원 2005가합1090 판결 참조). 그렇다면, 이 사건 토지에 도로를 개설한 도시계획시설사업의 시행자가 환매권 행사의 상대방으로서 환매대금의 귀속주체이고, 현재의 이 사건 토지의 소유자인 지방자치단체는 공익사업보상법 제91조제5항의 제3자로서 종전 토지소유자의 환매권 행사에 대항할 수 없으므로 위 토지의 소유권을 환매권자인 종전 소유자에게 넘겨주어야 하는 자에 해당한다고 할 것입니다.

그리고, 공공시설의 무상귀속은 사업이 완료된 경우 법률에 의하여 소유권을 취득하는 것이므로, 공익상 필요가 없어져 환매권의 행사대상이 되었다면 사업완료에 의한 무상귀속의 근거도 사라졌다고 보아야 할 것인바, 만일 그렇지 않다고 하면 사업의 폐지·변경 등으로 종전 토지소유자에게 환매권이 발생하여 토지소유권이 다시 귀속되게 되었는데 현재의 토지소유자라는 이유만으로 토지보상금을 전혀 지출하지 않은 지방자치단체에 환매대금이 귀속되는 것은 타당하지 않다고 할 것이고, 이 사안과 같은 도로 및 도로부지에 대한 무상귀속은 행정청의 도로 관리를 위하여 소유권이 이전되는 것일 뿐이므로, 무상귀속된 토지에 대하여 환매권이 발생한 경우 환매대금에 대한 권리까지 당연히 지방자치단체에 귀속된다고 할 수는 없다 할 것입니다.

아울러 공익사업보상법 제5조제1항은 이 법에 따른 사업시행자의 권리·의무는 그 사업을 승계한 자에게 이전한다고 규정하고 있는데, “사업을 승계한 자”와 “사업대상 토지의 소유권을 승계취득한 자”는 엄연히 구별되어야 하고, 이 사건 토지의 소유자인 지방자치단체는 이 사건 토지에 도로를 개설하는 사업을 승계한 자가 아니라 단순히 도시계획사업이 완료된 이 사건 토지의 소유권을 기부채납의 형태로 승계취득한 자에 불과하므로, 이 사건 토지의 소유자인 지방자치단체는 환매권 행사의 상대방에 해당된다고 볼 수 없습니다.

한편, 구 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것을 말함) 제2조제3호에서는 사업시행자라 함은 공공사업을 수행하는 자(그 위임에 의하여 토지 등의 취득 또는 사용에 관한 업무를 행하는 자를 포함함)를 말한다고 규정하고 있어 “사업시행자”의 범위에 법령에 의하여 사업시행자로 된 행정청뿐만 아니라 그의 위임에 의하여 토지의 협의취득 업무를 행하여 그 토지의 소유권을 취득한 자 및 그 사업에 관계된 행정목적 달성을 위하여 그 토지의 소유권을 승계 취득한 현재의 소유자도 포함된다고 해석한 사례가 있으나(대법원 1994. 1. 14. 선고 93다22494 판결 참조), 구 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」 및 구 「토지수용법」을 폐지하고 제정된 공익사업보상법은 제2조제3호에서 “사업시행자”를 “공익사업을 수행하는 자”라고만 규정하고 있으므로 현행 공익사업보상법상 사업시행자의 해석에 있어 위 판례를 그대로 원용하는 것은 부적합하다고 할 것입니다. 따라서, 택지개발사업 등의 사업시행자가 사업지구 외부에 별도의 도시계획시설사업으로 연결도로를 개설한 후 그 도로 및 부지가 지방자치단체에 무상으로 귀속되었으나, 그 후에 위 도로 부지의 일부에 대하여 공익사업보상법 제91조에 따라 환매권이 발생한 경우, 환매에 따른 환매대금은 종전 사업시행자에게 귀속된다고 할 것입니다.