자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로라고 하더라도 예정공도에 해당되면 사실상의 사도로 볼 수 없다.

[중토위 2013. 5. 23]

▣ 재결요지

대상토지의 이용상황이 “도로”가 아닌 “나대지”이며, 대상토지를 ｢사실상의 사도(私道)｣로 평가한 것은 부당하므로 종전 이용상황인 “대”로 정상평가하여 보상금을 현실에 맞게 인상하여 달라는 주장에 대하여 살펴본다.

일반적으로, ‘사실상의 사도(私道)’는 ｢사도법｣에 의한 사도(私道)와 같이 도로 개설 당시 토지소유자가 기의 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로인 면에서는 동일하나, ｢사도법｣ 상 사도개설허가 없이 토지형질변경허가 등으로 개설한 도로로서 도로의 개설경위, 동일인의 인접토지에 대한 개설 도로의 기여 여부 등을 종합적으로 감안하여 개별적으로 판단하여야 한다.

먼저, 대상토지는 구 지번인 △△동 대 10,267.8㎡, 같은 동 임 496㎡, ▽▽동 대 1,851.9㎡ 3필지 총 12,615.7㎡(이하 “구 지번 등”이라 한다)에서 일부(7,561.6㎡)는 재건축아파트 부지로 편입되고, 나머지가 도시관리계획상 도시계획도로에 편입되어 분할되면서 신규 지번이 부여된 바, 도시관리계획의 편입, 분할 및 지목변경 경위 등 사실관계를 관계자료(소유자 및 사업시행자의 의견서, 고시문, 현황사진 등)에 의거 검토한 결과,

◦◦아파트 재건축정비사업(이하 “재건축사업”이라 한다)을 위하여 설립된 ◦◦아파트 재건축조합(이하 “조합”이라 한다)에서 2000. 12. 23. 구 지번 등의 토지매각을 소유자인 □□공사에 요청함에 따라 쌍방간에 협의를 진행하던 중 2001. 2. 8. 서울특별시가 조합과 □□공사에게 도시관리계획(둔촌로 도로확장계 획)을 통보하면서 이 계획에 맞는 재건축사업 추진을 하도록 요청함에 따라 조합과 □□공사는 도시관리계 획에 포함된 대상토지는 제외하고, 재건축사업에 편입되는 일부 면적 7,561.6㎡에 대하여만 2002. 12. 24. 토지매매계약을 체결하여 조합에 매각하였으며, 조합도 전체 주택용지 면적에서 도시관리계획에 포함 된 대상토지를 제외하고 조합에서 재건축사업 부지로 매수한 면적(7,561.6㎡)만을 주택용지에 포함하여 2003. 12. 30. 재건축사업 시행인가를 받았음이 확인된다.

이어, 대상토지는 2006. 4. 27. 서울특별시 고시 제2006-147호의 도시관리계획에 따라 도시계획시설(도로)로 편입이 결정되었고, 조합은 당초 재건축사업 시행인가시 도시관리계획(도시계획도로)에 편입된다는 이유로 재건축 주택용지에서 제외되었던 대상토지를 주택용지에 포함하지 않고 토지이용계획상 도시계획 시설(도로)에 포함하여 2008. 9. 25. 강동구청으로부터 재건축사업의 준공인가를 받았고, 강동구청은 2009. 1. 7. 강동구 공고 제2009-22호에 의하여 □□공사 소유의 잔여토지인 대상토지까지 종전 지적공부(구지번 등)를 폐쇄하고 신규지번인 ∇∇동 414-22 5,054.1㎡를 부여하면서 지목을 “대”에서 “도로”로 변경 조치하였다.

또한 현장확인 결과, 대상토지는 기존 도로(대로 3류, 둔촌로 25m～30m) 및 재건축사업으로 건축된 ▽

▽아파트 사이에 위치하고 있으며 가장자리 일부 면적이 주민 통행로 등으로 사용되고 있으며, 중앙 대부 분의 면적(5,054.1㎡ 중 2,828.8㎡)이 나대지로서 강동구청에서 도로변 미관을 위하여 계절적으로 메밀 등을 일시적으로 식재하며 사실상 강동구청의 도시관리계획 영역에 포함하여 관리하고 있음이 확인된다. 대상 토지가 재건축조합의 아파트 부지에 편익을 주는 ‘사실상의 사도(私道)’가 되기 위하여는 조합이 □□ 공사의 대상토지를 매입하여 조합소유로 한 후, 스스로 도로를 개설함으로써 조합의 도로부지의 효용이 조합의 아파트 부지의 효용을 증진하는 이용상황이어야 한다. 그러나 앞에서 살펴본 바와 같이, 조합은 □□ 공사로부터 대상토지를 매입하려고 협의하다가 재건축사업 준공시까지 □□공사 소유의 대상토지를 매입한 사실이 없고, 현재까지도 대상토지는 원래 대로 □□공사의 소유토지로 남아 있는 상태이며, □□공사 스스로 도로를 개설하여 조합의 재건축 아파트를 위한 도로로 제공한 사실도 전혀 발견되지 아니한다.

따라서, □□공사가 대상토지의 소유권을 행사하여 대상토지 중 주민들의 통행로와 정문 차도로 이용되는 부분을 폐쇄하는 경우에도 기존 도로의 보도를 이용하는 등 다소 우회하게 되는 불편은 있을 수 있으나 주민들의 통행에는 문제가 없는 것으로 판단된다.

설사, 조합이 □□공사로부터 대상토지를 매입하여 소유권을 취득하고 재건축아파트 지구단위(정비)계획에 따라 재건축 아파트 부지의 편익을 증진시키기 위한 도로로 스스로 개설하여 사용함으로써 ｢사실상의 사도 (私道)｣에 해당되는 경우라도, 본건의 경우 법 시행규칙 제26조제2항 본문 단서조항에서 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법｣에 의한 도시․군관리계획에 의하여 도로로 결정된 후부터 도로로 사용되고 있는 것을 제외 하도록 규정되어 있어 ‘사실상의 사도(私道)’에서 제외되어야 하며, 법 시행규칙 제23조제1항 단서조항 및 제2항에 비추어 보아도 사실상의 사도 등 도로로 볼 수 없다고 판단된다.

결론적으로, 대상토지는 당초 ◦◦아파트 부지와 접한 상태에서 □□공사가 아파트 모델하우스 부지와 나 대지로 이용하던 중, 일부 토지가 재건축사업 부지로 편입되어 남은 나대지로서 서울특별시의 도시관리계 획에 의하여 도시계획도로로 편입되었을 뿐, 조합이 □□공사의 대상토지를 매입하여 조합소유로 한 후 스스로 도로를 개설함으로써 조합의 도로부지의 효용이 조합의 아파트 부지의 효용을 증진하는 이용상황도 아니고, 법 시행규칙 제26조제2항 본문 단서조항에서 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 의한 도시․군 관리계획에 의하여 도로로 결정된 후부터 도로로 사용되고 있는 것을 제외하도록 규정되어 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 ｢사실상의 사도(私道)｣에 해당하지 아니한다고 판단되므로, 대상토지를 ‘사실상의 사도(私道)’로 평가한 것은 부당하다는 신청인의 주장을 받아들이기로 하다