[산업] 공익사업 분묘 보상금 재결신청 의무이행 등

1. 신청취지

가. 피신청인1은 충남 OO 일원에서 시행되는 ‘OO산업단지 개발사업’(이하‘이 민원 사업’이라 한다)의 사업시행자로서 이 민원 사업 구역에 편입된 OO 임야 OO㎡(이하‘이 민원 토지’라 한다)를 당시 소유자이던 ‘OO’으로부터 수용하였다. 신청인은 이 민원 토지에 있던 선조의 분묘들 중 달리 연고자가 없는 분묘들을 관리하는 자인바 개장신고와 이장하는 등을 마치고 보상금을 청구하였으나 피신청인1은 일부 분묘들만 보상하고 분묘 82기(이하‘이 민원 분묘’라 한다)는 신청인이 연고자로 확인되지 않는다는 이유로 지급을 거부하였다.

나. 피신청인1과 이 민원 분묘에 대한 보상협의가 성립되지 않아 신청인은 피신청인1에게 재결신청 청구서를 제출하였으나, 피신청인1은 신청인에게 신청인이 연고자로 확인되지 않아 보상금을 지급할 수 없다고 회신하고 재결신청을 하지 않았다. 신청인은 각종 입증자료를 제출하여 이 민원 분묘의 연고자임을 입증하였으나 피신청인은 이를 인정하지 않고 재결신청도 하지 않은 것은 위법·부당하므로 신청인이 관할 토지수용위원회의 재결을 통해 이 민원 분묘에 대한 보상금을 받을 수 있게 해 달라.

2. 피신청인들의 의견

가. 피신청인 1

신청인은 자신이 이 민원 분묘의 연고자라고 주장하며 보상금을 청구하였으나, 이 민원 분묘는 이 민원 사업에 따른 문화재 발굴 과정에서 발견 되기전까지 봉분도 없이 방치되어 있던 분묘이고, 매장된 자가 누구인지도 불확실한 점도 많은 등의 사정으로 볼 때 신청인을 이 민원 분묘를 관리해 왔다거나 관리에 관한 권한이 있는 자로 볼 수 없다. 따라서 신청인은 이 민원 분묘에 대한 보상금을 지급받을 수 있는 자가 아니고 재결신청을 청구할 수 있는 자도 아니다.

나. 피신청인 2

신청인이 중앙토지수용위원회에 제출한 재결신청 청구서가 피신청인2에 이송된 사실이 있으나, 신청인은 이 민원 분묘의 연고자로 확인되지 않아 피신청인1과 보상협의 절차가 이행되지 않은 상태에 있었으므로 피신청인1에게 동 재결신청 청구서를 재이송하여 처리하게 하였다. 재이송했던 당시에는 재결신청을 청구할 수 있는 자가 아니라고 하기는 하였지만 만약 피신청인1이 필요한 형식을 갖추어 재결신청서를 제출하면 이를 접수하여 처리하겠다.

3. 판단내용

1) 신청인은 이 민원 분묘에 대하여「장사 등에 관한 법률」제2조 제16호가 규정하는 ‘연고자’중시신이나 유골을 사실상 관리하는 자라고 주장하며여러 차례에 걸쳐 관련 자료와 함께 보상금을 청구하였으나 피신청인1은 신청인이 연고자로 확인되지 않는다는 이유로 지급을 거부하여 협의가 성립되지 않았는바, 피신청인2로부터 재결을 통해 판단받고자 피신청인1에게 [붙임1]의 재결신청 청구서를 제출하였다. 그러나 피신청인1은 신청인이 연고자로 확인되지 않아 보상금을 지급할 수 없다고 회신하고 재결신청을 하지 않았는바 이에 대해 살펴본다.

2) 신청인이 이 민원 분묘의 연고자에 해당하는지 여부에 대한 판단

신청인은 충청남도 OO시장으로부터「장사 등에 관한 법률」제2조 제16호에 따른 ‘연고자’로 인정받아 분묘117기를 개장신고하여 116기를 수리받았으나, 개장신고를 하였거나 수리받았다는 사실만으로 사업시행자가 보상금을 지급해야 하는 것은 아니고 별도의 사실확인 등을 통하여 해당 분묘가 존재하는지 여부, 연고자에 해당하는지 여부 등을 확인하고 그 결과에 따라 보상금의 지급 여부를 결정할 수 있다고 판단된다. 그런데 이 민원 분묘는 ‘OO’의 소유이던 토지와 그 인근에서 개장되기는 하였으나 객관적인 증빙에 의해 누구의 분묘인지 명확히 확인되지는 않는바 신청인이 주장하는 대로 신청인의 선조의 것인지 불확실한 부분이 있고, 신청인의 선조의 분묘가 맞다고 하더라도 이를 사실상 관리하는 자가 신청인인지 명확하게 입증되지 않은 등의 사정이 있는바, 신청인과 피신청인1간에 신청인이 이 민원 묘지의 ‘연고자’에 해당하는지 여부에 대하여 이견이 있는 상황에서 일부 확인되는 사실만으로 신청인이 이 민원 묘지의 연고자에 해당하는지 여부를 단정하는 것은 곤란하다고 판단된다.

3) 피신청인1이 재결신청을 하지 않은 것에 대한 판단

토지보상법은, 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있고(제30조 제1항), 사업시행자는 위와 같은 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하며(제30조 제2항), 재결신청에 대하여는 관할 토지수용위원회가 재결하도록 하고 있는바(제49조,제50조)재결신청 청구서가 제출되면 이를 받은 사업시행자는 해당 청구서에 기재되어 있는 청구인, 대상물이 재결신청을 청구할 수 있는 자인지나 보상대상이 될 수 있는 것인지 여부,보상금에 대한 주장이 타당한지 여부 등에 대하여 판단할 수 없고, 반드시 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하며, 이러한 토지수용위원회가 재결을 통해 판단하도록 되어 있다.

위와 같이 재결신청권이 없는 토지소유자나 관계인에게 재결신청의 청구권을 부여하는 한편 사업시행자가 60일을 넘겨서 재결을 신청하는 경우 소정의 가산금을 지급하도록 하고 있는 것(제30조 제3항)은 사업시행자가 재결신청을 해태하지 않도록 간접적으로 강제하여 재결신청의 청구권의 실효성을 확보하기 위한 것이라 할 것이다. 또한 공익사업으로 수용되는 토지나 물건 등에 대하여 소유자나 관계인이라고 주장하는 자가 있으나 사업시행자가 이를 인정하지 않아 협의가 성립되지 못한 경우 재결신청 청구서를 제출하였음에도 사업시행자가 소유자나 관계인에 해당하지 않는다고 판단하여 이를 반려한다면, 공익사업에 의한 손실 등에 대하여 당사자 간에 상호 협의하여 보상하되 협의가 되지 않으면 토지수용위원회가 재결을 통하여 보상 여부나 금액 등을 판단하도록 하고 이와 같은 재결절차를 거치지 않고서는 이의제기나 행정소송을 할 수 없도록 하고 있는 토지보상법의 제도하에서, 보상 여부나 금액 등을 권한이 없는 사업시행자가 최종적으로 판단하고 이에 대한 불복절차를 거치지 못하게 하는 것이 되어서 위법·부당하다고 할 것이다. 살피건대 신청인은 이 민원 사업의 사업인정고시일 후 이 민원 분묘에 대한 개장신고, 신청인 소속 직원의 입회하에 개장 등을 하고 여러 차례에 걸쳐 보상비를 청구하였으나 피신청인1이 신청인이 ‘연고자’로 확인되지 않는다는 이유로 거부하였다. 이와 같이 이 민원 분묘에 대한 협의가 성립되지 않았으므로 신청인은 OO피신청인1에게[붙임1]의 재결신청 청구서를 제출하였다. 그렇다면 피신청인1은 토지보상법 제30조 제2항에 따라60일 이내에 피신청인2에게 재결을 신청하여야 했으나 신청인이 연고자로 확인되지 않아 보상금을 지급할 수 없다고 회신하고 재결신청을 하지 않았는바 이는 토지보상법 제30조 제2항을 위반한 위법·부당한 처분이라고 판단된다.

4) 피신청인2의 피신청인1로의 OO자 재결신청 청구서 재이송에 대한 판단

피신청인2는 신청인이 중앙토지수용위원회에 제출하여 피신청인2에게 이송되었던 손실보상재결신청서,재결신청서의 서식에 작성된 문서를 그 내용으로 보아 재결신청 청구서라고 간주하여 접수하지 아니하고2020. 4. 23.피신청인1에게 재이송하였고, 이때 재이송하는 이유를 ‘재결신청 청구서는 사업시행자인 피신청인1에게 제출하여야 한다는 등’이 아니라‘이 민원 분묘는 연고자가 불분명하여 보상협의가 이행되지 않았으므로 재결신청 청구의 대상이 아니다’라고 하였는바,

피신청인2가 이송된 재결신청 청구서를 피신청인1에게 재이송하는 것이 타당하였는지는 별론으로 하고,타당하지 않은 이유로 재이송함으로써 피신청인1로 하여금 신청인과 같이 보상 대상인지 여부에 이견이 있어 협의가 성립하지 않은 경우는 피신청인2의 심리·재결 대상 자체가 아니라고 오인하게 하고 이로 인하여 재결신청이 지연되게 한 잘못이 있다고 판단된다.

5) 위와 같은 사정을 종합하면, 신청인으로부터 OO자 재결신청의 청구서를 제출받고도 신청인이 이 민원 분묘의 연고자로 확인되지 않아 보상금을 지급할 수 없다는 이유로 재결신청을 하지 않은 피신청인1의 처분은 토지보상법 제30조 제2항을 위반한 위법·부당한 처분으로 판단되는바 피신청인1은OO자 재결신청의 청구서를 같은 날로 접수하여 재결신청하여야 할 것으로 판단되고, 피신청인2는 피신청인1이 재결신청서를 제출하면 이 민원 분묘에 대한 보상금에 대한 재결이 더 이상 지연되지 않도록 지체없이 심리·재결할 필요가 있다고 판단된다.

4. 결론

그러므로 이 민원 분묘에 대한 보상비를 구하는 신청인의 재결신청 청구가 관계 법령에 따라 적법하게 처리되기를 구하는 신청인들의 주장에는 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한법률」제46조 제1항, 제2항에 따라 피신청인1에게 시정을 권고하고, 피신청인2에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.