민원인 - 영업손실 보상의 기준이 되는 “사업인정고시일등”의 의미(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제45조 등 관련)

안건번호14-0574

회신일자2014-10-29

1. 질의요지

 공익사업 시행에 필요한 토지 등을 협의매수하기 위한 보상계획 공고가 있었으나 협의가 성립되지 않았고, 그 후에 토지 등을 수용하기 위한 사업인정 고시가 있었다면, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제45조에 따라 영업손실 보상의 기준이 되는 날이 보상계획 공고일인지 아니면 사업인정 고시일인지?

※ 질의배경

○ 광주광역시 소재의 무허가건축물에서 영업하던 민원인은 광주광역시의 2015광주하계U대회 주경기장 진입도로 개설공사에 해당 토지가 편입되어 영업을 계속할 수 없게 되자 영업손실 보상을 요구함.

○ 광주광역시와 국토교통부는 이 건의 경우에는 영업손실 보상 기준일이 보상계획 공고일이고, 무허가건축물의 임차인이 영업손실 보상을 받으려면 영업손실 보상 기준일의 1년 이전부터 사업자등록을 하고 행하는 영업이어야 하나 민원인은 이에 해당하지 않으므로 영업손실 보상 대상이 아니라고 판단하였고, 민원인은 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

 공익사업 시행에 필요한 토지 등을 협의매수하기 위한 보상계획 공고가 있었으나 협의가 성립되지 않았고, 그 후에 토지 등을 수용하기 위한 사업인정 고시가 있었다면, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제45조에 따라 영업손실 보상의 기준이 되는 날은 보상계획 공고일과 사업인정 고시일 중 앞선 날인 보상계획 공고일이라고 할 것입니다.

3. 이유

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다) 제61조에 따르면 사업시행자는 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자 및 관계인이 입은 손실을 보상하여야 하고, 같은 법 제77조제1항에서 영업손실의 보상 의무를 규정하면서 같은 조 제4항에서는 영업손실 보상의 구체적인 산정 및 보상기준 등은 국토교통부령으로 정하도록 위임하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제45조에서는 사업인정고시일등 전부터 행하고 있는 영업(무허가건축물등에서 임차인이 영업을 하는 경우는 1년 이전부터 행하고 있는 영업)을 영업손실의 보상대상으로 규정하고 있습니다.

그리고, 토지보상법 시행규칙 제44조제3항에서는 토지보상법 제15조제1항 본문에 따른 보상계획의 공고 또는 같은 법 제22조에 따른 사업인정의 고시가 있은 날을 “사업인정고시일등”으로 약칭해 규정하고 있는바, 이 사안은 공익사업 시행에 필요한 토지 등을 협의매수하기 위한 보상계획 공고가 있었으나 협의가 성립되지 않았고, 그 후에 토지 등을 수용하기 위한 사업인정 고시가 있었다면, 토지보상법 시행규칙 제45조에 따라 영업손실 보상의 기준이 되는 날이 선행하는 “보상계획 공고일”인지 아니면 후행하는 “사업인정 고시일”인지에 관한 것이라 하겠습니다.

먼저, 토지보상법상의 토지 등의 취득은 협의매수 또는 수용 절차에 따르게 되는데, 토지 등을 협의매수로 취득하려는 경우에 사업시행자는 토지보상법 제14조에 따라 토지조서와 물건조서를 작성하여, 같은 법 제15조제1항에 따라 사업 개요, 토지·물건조서의 내용 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고 토지소유자 및 관계인 등에게 통지하는 “보상계획 공고”를 하여야 합니다. 그리고 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 같은 법 제16조에 따른 협의가 성립되면 같은 법 제17조에 따라 계약을 체결함으로써 사업시행자는 토지 등을 취득할 수 있습니다. 그러나, 협의매수가 성립되지 않는 경우에 사업시행자는 토지보상법 제19조제1항에 따라 토지 등을 수용할 수 있는데, 이를 위하여 같은 법 제20조제1항에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 하고, 같은 법 제22조제1항에서는 국토교통부장관이 사업인정을 하였을 때에는 사업시행자, 토지소유자 및 관계인 등에게 통지하고 사업시행자의 성명, 사업의 종류 등을 관보에 고시하는 “사업인정 고시”를 하도록 규정하고 있습니다. 이 때 같은 법 제26조제2항에 따라 토지·물건조서의 내용에 변동이 없으면 보상계획 공고 등의 절차를 다시 하지 아니할 수 있으며, 이후에도 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 경우 사업시행자는 같은 법 제28조제1항에 따라 관할 토지수용위원회에 수용재결을 신청할 수 있습니다.

여기에서 보상계획 공고와 사업인정 고시는 토지 등의 협의매수 또는 수용재결 절차에 들어가기에 앞서 이해관계자를 비롯한 불특정다수인에게 해당 공익사업이 시행될 예정임을 알 수 있도록 외부에 공표하는 절차인바, 사업의 시행 사실을 이해관계인 등이 알 수 있도록 공표하는 절차라는 점에서 두 절차 간에는 차이점이 없다고 할 것입니다. 즉 토지보상법 시행규칙 제45조에서 영업손실 보상의 기준일을 사업인정 고시일로만 한정하지 않고, 보상계획 공고일도 포함하는 “사업인정고시일등”으로 규정한 것은 공익사업이 시행된다는 사실을 상황에 따라 사업인정 고시뿐만 아니라 보상계획 공고로도 알릴 수 있고, 두 절차 중 하나의 절차가 항상 먼저 진행되는 것은 아니라는 점을 고려하여 영업손실 보상 대상에 해당하는지 여부를 해당 공익사업이 시행됨을 최초로 알린 시점을 기준으로 판단하겠다는 취지라고 할 것입니다. 따라서 영업손실 보상의 기준이 되는 날은 보상계획 공고일과 사업인정 고시일 중 앞선 날을 의미한다고 보아야 할 것입니다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2009두16824 판결례 참조).

한편, 토지보상법 시행규칙 제45조의 “사업인정고시일등”의 해석과 관련하여 무허가건축물에서 영업하던 자에 대한 영업손실 보상과 같이 보상 범위가 좁은 경우 등에는 국민의 권리구제에 유리한 날짜를 보상의 기준일로 보아야 한다는 견해가 있을 수 있습니다. 그러나 사안에 따라 기준을 달리 적용하여 보상 여부를 판단하는 경우에는, 보상계획 공고일과 사업인정 고시일 중 먼저 있는 날에 해당 사업에 관하여 알게 된 후 의도적으로 영업을 시작하여 영업손실 보상을 받는 경우가 있을 수 있고, 집행기준의 일관성을 확보할 수 없어 보상 대상 여부를 둘러싸고 형평성 문제가 발생할 수 있으며, 또한 무허가건축물 영업자의 영업손실은 당초 토지보상법에 따른 보상 대상이 되지 않던 것을 무허가건축물을 임차하여 영업하는 자들에 대한 입법정책적 고려에서 보상 대상에 추가하되 다만 그 요건을 합법적 영업자와 구분하여 달리 규정한 것으로 이해되는바, 그러한 견해는 타당하지 않습니다.

이상과 같은 점을 종합해볼 때, 공익사업 시행에 필요한 토지 등을 협의매수하기 위한 보상계획 공고가 있었으나 협의가 성립되지 않았고, 그 후에 토지 등을 수용하기 위한 사업인정 고시가 있었다면, 토지보상법 시행규칙 제45조에 따라 영업손실 보상의 기준이 되는 날은 보상계획 공고일과 사업인정 고시일 중 앞선 날인 보상계획 공고일이라고 할 것입니다.